越南河内 | 2017年5月15日

APEC 人力资源开发框架
——数字时代

I. 背景

新兴的数字时代和第四次工业革命正以前所未有的方式影响人们的生活与工作。认识到所有经济体在满足这一新时代的人力资源需求方面都面临挑战，APEC 于2016年承诺加强努力，通过提供优质、包容的教育和职业培训，促进创业，改善社会保障以及加强区域合作，确保所有人，特别是社会弱势群体，享有体面劳动和优质工作生活。

随着技术进步、生产碎片化加剧、新技能需求增长以及就业关系转变，劳动世界正在经历重大的结构变化。技术、数字化和自动化有望提高生产率、增加经济产出并创造高技能岗位，为所有经济体带来巨大的经济和社会机遇。采用数字技术和自动化技术不仅能够提高劳动生产率，还能促进新商业模式、新市场和就业机会的发展。

然而，与此同时，数字技术也可能产生颠覆性影响，对生产率、就业和福祉产生深远作用。这些变化可能使某些职业过时，并使更多劳动者面临脆弱就业*^[1] （例如自营劳动者和无酬家庭劳动者，这两类就业已占东南亚及太平洋地区就业岗位的50%，占东亚的40%）。此外，制造业等产业部门也面临风险。证据表明，自动化风险可能使较贫困经济体失去经济发展机会，造成新的数字鸿沟和更大的不平等。这可能导致许多发展中经济体在达到发达经济体已达到的工业化门槛之前，就出现“过早去工业化”。（Rodrik，2015）。^[2]

技术进步使人力资源开发成为一项迫切需要，其中包括研究其对 劳动力市场、教育、培训和技能再培训的影响。这与持续开展的劳动力市场分析相结合，将支持符合经济需求的有针对性投资。需要制定以证据为基础的政策，确保劳动力市场参与者具备就业能力，并为新数字时代的挑战和机遇做好准备。

II. 目的

本框架提出一套适当的政策方向和措施，支持各经济体帮助劳动力市场参与者应对当前及未来劳动世界的挑战和机遇。鉴于数字化带来的挑战与机遇，利用 APEC 作为数字时代人力资源开发政策对话与合作的区域平台十分重要。

本框架补充《APEC 教育战略》等现有倡议，并为包括国际劳工组织“未来工作百年倡议”和联合国可持续发展目标在内的全球努力作出贡献，同时促进本区域共同繁荣。尤其是目标4，即确保所有人获得包容、公平的优质教育并促进终身学习，以及目标8，即创造新的增长动力，实现可持续、创新和包容性增长，促进人人就业和体面劳动。

III. 目标：

本框架的目标是：

i. 为加强数字时代人力资源开发区域合作提供高层战略方向；

ii. 概述在技术迅速变化背景下建设人力资本面临的共同政策挑战；以及

iii. 确定 APEC 能够发挥增值作用的优先合作领域，并采取行动。

IV. 优先领域与行动

APEC 成员将在以下优先领域加强区域合作，以应对数字时代建设和调整人力资本面临的共同政策挑战：

1. 数字时代的未来工作及其对劳动力市场政策的影响

(i)    开展联合及区域／APEC 研究活动，以：

● 研究新技术和数字化对劳动世界的影响，并向 APEC 成员经济体清晰说明数字化和新技术将在何地、何时、以何种方式改变生产流程。这包括研究“工业化4.0”“数字贸易”和“电子商务”带来的机遇与挑战。

● 评估数字化和自动化对劳动力市场结果、需求和供给以及政策干预的影响，包括提高劳动力参与度、支持失业劳动者重新融入，以及促进行业、职业和地域流动的结构调整政策；

● 研究弱势群体面临的劳动力市场挑战，以及支持他们适应结构变化的政策措施；以及

● 确定能够创造就业的新增长行业和商业模式，以及通过劳动力市场政策改革鼓励劳动力参与的机会。

(ii)    开展区域／APEC 政策讨论，以：

● 推动与政策相关的讨论 ，在 APEC 经济体之间酌情提出明确的公共干预建议；

● 确定支持劳动力市场适应能力、就业、终身学习和劳动力参与的全政府政策路径；以及

● 发起促进数字时代创新与创业的政策。

(iii)    制定联合计划、项目和倡议，促进合作与最佳实践交流，以：

● 探索劳动力市场信息系统与数据，以及公共和私人就业服务，在应对全球化和数字化带来的挑战与机遇方面的作用，并研究如何通过信息通信技术改进这些机构；

● 研究结构调整对人力资源开发的影响，并考虑即将发布的关于结构改革与人力资本开发的《APEC 经济政策报告》中的建议；

● 考虑体面劳动方面的差距以及日益碎片化的生产流程，强调劳动治理对 APEC 经济体的影响，并在工作两极化和个性化背景下研究新形式的就业关系和劳动者组织；

● 评估数字化程度提高所带来的新工作形式， 包括虚拟工作和“零工经济”的增长^[3] 。在这些形式下，工作活动的供求通过网络或移动应用匹配，并研究其对就业关系性质变化、社会保障和劳动力流动的影响；以及

● 交流改善公共就业服务的良好实践和创新方式，使其更好地回应数字时代劳动者的多样化需求。

2. 技能教育与培训

(i)    开展联合及区域研究活动，以:

● 在终身学习全过程中，预判和确定本区域未来为满足新兴技术和数字化需求所需的技能与能力；以及

● 调查并分享数字时代所需技能在教学、学习和远程学习方面的最佳方法和最佳实践信息。

(ii)    开展区域／APEC 政策讨论，以：

● 就调整教育和培训体系的必要性及影响交换意见；

● 借鉴 APEC 成员经济体的经验，改进技术和职业教育与培训体系的实施，包括建立与劳动力市场需求更好衔接的质量保障体系，促进包容性社会；

● 考虑公私合作模式，使相关制度及地方／中央协调机制和架构能够支持技能体系满足劳动力市场需求；

● 培养并落实由产业需求驱动的21世纪能力，包括技术技能和软技能；以及

● 加强运用技术，扩大政府、学术界和产业界之间的合作，培养21世纪能力和创业精神。

(iii)    制定联合计划和项目，就以下方面促进合作与最佳实践交流：

● 制定灵活、创新的培训计划，弥补数字时代新技能和更高技能供给的不足，包括实施国内／地方／行业资格框架；

● 在建筑和家政等移民密集行业，为部分中等技能职业启动正式技能认证；

● 确定如何运用创新和技术，加强技术和职业教育与培训（TVET）体系的机构能力；

● 努力提高科学、技术、工程和数学（STEM）学科的教学质量，以及各层次学习的参与度；以及

● 扩大信息通信技术的使用，包括通过终身学习，提高数字时代劳动者的就业能力。

3. 社会保障

(i)    开展联合及区域研究活动，以:

● 研究新的社会风险，包括工作强度增加、对健康和安全的影响、工作与私人生活界限模糊，或歧视，为新的社会保障政策和计划提供依据；以及

● 研究新的社会救助形式，例如收入支持／替代和社区计划，并确定数字化／新技术变革将如何产生需要社会保障解决方案的情形。

(ii)    开展区域／APEC 政策讨论，以：

● 考虑参与式社会保险计划应如何适应新的就业形式；

● 探索在不断变化的劳动世界中支持制定适当社会保障政策的选项，确保劳动者社会保障覆盖反映多种就业形式；以及

● 促进妇女、老年人、非正规经济劳动者和共享经济劳动者获得社会保障。

(iii)    制定联合计划和项目，促进合作与最佳实践交流，以：

● 制定适合数字时代新工作形式的社会保障解决方案；以及

● 分享社会保障体系如何可能需要改变或调整，以适应新工作形式的经验。

V. 通过合作平台落实优先行动领域

合作平台应依托现有人力资源开发工作组，并补充现有部长声明，例如2016年在利马通过的《APEC 教育部长声明》和2014年在河内通过的《人力资源开发部长声明》。这可包括：

● 通过协作、代表参与和社会对话加强合作。

考虑到 APEC 经济体发展水平不同，本框架将提供一个平台，与相关合作伙伴合作，促进 APEC 经济体之间在数字时代人力资源开发方面交流最佳实践、分享信息和加强能力建设。特别是新技术的进步可能对与社会伙伴的对话产生影响。

● 加强与其他 APEC 倡议的联系。

本框架下的倡议可从《APEC 加强高质量增长战略》《APEC 结构改革新议程》《APEC 互联互通蓝图》《青年教育、就业和创业框架》《APEC 教育战略》及其他相关框架下的各项倡议中得到充实并在其基础上发展，以确保 APEC 经济体在数字时代人力资源开发方面互利共赢。

● 加强与其他 APEC 分论坛的联系，例如电子商务指导组（ECSG）、服务业组（GOS）、科技创新政策伙伴关系（PPSTI）、妇女与经济政策伙伴关系（PPWE）以及残障之友小组（GOFD）。

VI. 框架实施拟议时间表

本框架拟于2017年至2025年实施，由负责人力资源开发的部长于2022年审查进展。

^[1]根据2016年国际劳工组织报告《转型中的东盟：技术如何改变就业与企业？》，自动化可能对劳动密集型制造业产生重大影响，并可能导致大量主要为低技能的劳动者失去工作。仅在汽车行业，印度尼西亚超过60%的受薪劳动者和泰国73%的受薪劳动者就可能被自动化生产取代。在越南，约75%的电子行业劳动者和86%的服装与鞋类行业劳动者也面临自动化风险。

^[2]Rodrik, D.（2015）。《过早去工业化》，美国国家经济研究局（NBER）工作论文第20935号。

^[3]“零工经济”包括两种工作形式：“众包工作”（通过在线平台获得的工作）和“通过应用按需提供的工作”（例如 Uber、Taskrabbit 等）。